Herr talman! Regeringsformen föreskriver att
konstitutionsutskottet bl.a. skall granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg-
ning. Den administrativt inriktade granskningen pre-
senteras sedan ett år tillbaka i ett särskilt betänkande.
Det är detta betänkande som i dag föreligger till be-
handling här i kammaren. Resultatet av övrig gransk-
ning tas upp i ett annat betänkande som framläggs i
maj.
När det gäller det nu föreliggande betänkandet är
utskottet enhälligt, men det föranleder mig ändå att
göra några kommentarer när det gäller frågan om jäv
för departementstjänstemän som har uppdrag i styrel-
ser för statliga bolag och affärsverk. Eftersom betän-
kandet innehåller en utförlig redogörelse för vad som
konkret framkommit under själva granskningen skall
jag i huvudsak framföra några synpunkter av princi-
piell natur.
När man ser tillbaka på hur det var i äldre tider
kan man konstatera att det inte fanns några skarpa
gränser mellan rättskipning och förvaltning eller
mellan förvaltning och olika former av affärsverk-
samhet. Domsverksamhet och förvaltningsverksam-
het utövades ofta i samma former, av samma myn-
digheter, och de ansågs i många avseenden inte vara
artskilda. Det var också ofta så, att personer som hade
ledande befattningar inom förvaltningen inte sällan
deltog i eller rentav drev egen affärsverksamhet.
Jag vill påstå, herr talman, att något jävsbegrepp i
nutida bemärkelse inte förekom i svensk rätt förrän
tidigast i mitten av 1700-talet. Och när det dök upp
var det på intet sätt något enhetligt begrepp i juridisk
mening. Man talade inte bara om domar- och vittne-
sjäv utan även om exempelvis jäv mot fordringar, jäv
mot borgen, jäv mot äktenskap och jäv mot arv.
Det är naturligtvis än i dag svårt att utforma något
enhetligt jävsbegrepp. Vad man skulle kunna säga är
att beaktandet av jäv från den enskilde medborgarens
synpunkt utgör en garanti för upprätthållande av
rättssäkerhet såtillvida att givna bestämmelser tilläm-
pas på ett riktigt och konsekvent sätt utan hänsynsta-
gande till subjektiva och över huvud taget ovidkom-
mande synpunkter och vidare på ett sådant sätt att den
enskildes trygghetskänsla bevaras och upprätthålls.
Så skulle jag vilja tolka jävsbegreppet. Med den tolk-
ningen gör sig jävskravet naturligtvis särskilt starkt
gällande i de fall då det är fråga om statlig eller
kommunal makt- och myndighetsutövning i förhål-
lande till enskilda. Ju mer stat och kommun framträ-
der såsom utövare av makt och myndighet desto mer
träder rättssäkerhetskravet i förgrunden.
Samtidigt kan jävskravet inte drivas för långt. Ett
starkt personligt intresse i en viss fråga kan ofta vara
förenat med en särskild sakkunskap. Det förhållandet
att någon kan sägas ha "del i saken" - ett begrepp
som ofta använts för att konstituera jäv - kan själv-
fallet inte automatiskt innebära att jäv skall anses
föreligga. Att en person har "del i saken" kan också
betyda att vederbörande är väl insatt i en viss fråga
och därigenom också har störst förutsättningar att
fatta rätt beslut. Det vore i många fall oklokt och
opraktiskt om en sådan person som princip uteslöts
från all form av befattning med frågan.
Inte ens den som kan sägas ha "nytta eller skada"
av frågans utgång - ett annat begrepp som använts i
jävsdiskussioner - kan i varje sammanhang uteslutas
från handläggning. Om det t.ex. inom ett departement
eller ett affärsverk skall göras en omorganisation kan
man inte utesluta alla tjänstemän från att delta i om-
organisationsbesluten trots att de naturligtvis ofta kan
förväntas ha "nytta eller skada" av den förändrade
organisationen. Organisationsförändringen kan t.ex.
minska eller öka deras arbetsbörda varigenom tjäns-
temännen i högsta grad kan sägas ha just "nytta eller
skada" av förändringen. Samtidigt känner just dessa
tjänstemän till organisationen på ett sätt som inte kan
begäras av andra, vilket i sin tur gör det möjligt att
genomföra förändringar på ett bra sätt.
Jävskravet får inte heller sträckas så långt att det
äventyrar funktionsförmågan hos landets regering.
Det är en särskild fråga som jag inte skall gå närmare
in på här men som naturligtvis är mycket intressant.
Effektivitetskravet kan i det sammanhanget mycket
lätt komma i kontrast med kravet på fullständig ob-
jektivitet.
Herr talman! Till skillnad från många andra länder
har vi i Sverige trots allt en tradition av stor vakenhet
mot jävssituationer. Om man läser statsrådsprotokol-
len från första halvan av 1800-talet finner man att
statsråden inte sällan jävade sig på grund av bl.a.
släktskap och del i saken. Det finns ett intressant fall
från år 1814 där ett statsråd, som var bruksägare,
förklarade sig jävig i en fråga om höjning av järntul-
len.
I många fall är det emellertid inte möjligt att av
protokoll, föredragningslistor eller andra handlingar
utläsa huruvida en person förklarat sig jävig. Anled-
ningen till det är att det i vårt land utvecklats en
praxis som innebär att man undvikit att ställa jävsfrå-
gan på sin spets på sådant sätt som ofta skett i t.ex.
Förenta staterna. Jävsfrågor har vanligen lösts på det
sättet att en person som varit eller trott sig vara jävig
har tagit tjänstledigt eller semester eller helt enkelt
uteblivit från det sammanträde eller den punkt på
föredragningslistan där den aktuella frågan varit fö-
remål för behandling. Och eftersom det sällan fram-
går av handlingarna varför t.ex. en viss tjänsteman
varit frånvarande från ett möte eller en punkt på före-
dragningslistan har många jävssituationer i praktiken
inte blivit kända.
Genom att denna praxis har rått inom stora delar
av svensk stats- och kommunförvaltning har jävsfrå-
gorna bara mera sällan blivit föremål för någon verk-
lig behandling. Formella beslut i jävsfrågor saknas
följaktligen i en onödigt stor utsträckning i vårt land.
Denna ständiga flykt från frågan om jäv torde enligt
min mening vara en viktig anledning till att vi i Sve-
rige egentligen aldrig löst jävsproblematiken ordent-
ligt. Detta gäller också på departementsnivå.
Enligt de uppgifter som Statsrådsberedningen har
lämnat till utskottet i samband med granskningen har
9 av de 13 departementen i Regeringskansliet tjäns-
temän som också är styrelseledamöter i statliga bolag
eller affärsverk. Sammanlagt har 49 departement-
stjänstemän sådana styrelseuppdrag. Av dem är 5
departementssekreterare, 5 kansliråd, 3 sakkunniga,
17 departementsråd, 8 finansråd, 1 budgetchef, 1
expeditions- och rättschef samt 9 statssekreterare.
23 av de 49 departementstjänstemännen med sty-
relseuppdrag tjänstgör på eller har befattning med den
enhet inom departementet där frågor om det aktuella
bolaget eller affärsverket handläggs. 12 av dessa 23
departementstjänstemän innehar chefsposter, dvs. är
departementsråd, finansråd eller statssekreterare.
Frågan om risk för jäv torde i första hand bli aktu-
ell i de situationer där departementstjänstemän med
styrelseuppdrag också i sin ordinarie departementsbe-
fattning möter ärenden som rör det ifrågavarande
bolaget eller affärsverket. 23 departementstjänstemän
tjänstgör också på eller har befattning med den enhet
inom departementet som handlägger frågor som berör
de företag där tjänstemännen själva sitter i styrelsen.
Förutom i ett fall har departementen, vid sidan av de
allmänna riktlinjer som gäller, inte utarbetat någon
särskild ordning för hur jävsfrågor skall hanteras.
Efter den granskning som nu har skett har utskot-
tet i sitt betänkande uttalat att det framför allt är i de
situationer där staten uppträder i dubbla roller - både
som myndighetsutövare och som ägare - som frågan
om jäv torde bli aktuell och att frågan om risk för jäv
när departementstjänstemän har styrelseuppdrag i
statliga bolag och affärsverk måste ges ytterligare
uppmärksamhet inom Regeringskansliet.
Utskottet uttalar också att granskningen har visat
att det finns ett särskilt behov av en mer tydlig och
enhetlig handlingslinje när det gäller jävsfrågorna på
chefstjänstemannanivå. När det gäller det enskilda
bolaget och affärsverket efterlyser utskottet en mer
ingående diskussion beträffande jävsfrågans känslig-
het men också en diskussion om huruvida det verkli-
gen finns ett behov av att departementets särskilda
kompetens kommer bolaget eller verket till godo.
Herr talman! Anledningen till att jävsfrågan är
särskilt komplicerad när det gäller departement-
stjänstemän med styrelseuppdrag i statliga bolag och
affärsverk är naturligtvis just det förhållandet att
staten uppträder i dubbla roller, både som myndig-
hetsutövare och som ägare. Det är inte bra att staten
är en av Sveriges största företagsägare.
I ett modernt samhälle behövs såväl ett privat nä-
ringsliv som en väl fungerande offentlig sektor. Det
finns i sig ingen konflikt mellan dessa. Men den of-
fentliga sektorns roll vid tillhandahållandet av helt
eller delvis skattefinansierade varor och tjänster bör
begränsas till ett finansieringsansvar och till uppgif-
ten att fastställa och säkra efterlevnaden av ett civil-
rättsligt regelverk. Varu- och tjänsteproduktion bör
företrädesvis ske i privat ägda företag som verkar i
konkurrens med varandra.
När offentlig sektor bedriver näringsverksamhet
samtidigt som skatte- och avgiftsfinansierad verk-
samhet är risken stor att skatte- och avgiftsfinansierad
verksamhet på något sätt får bekosta näringsverksam-
heten. Det är nämligen ofrånkomligt att de statligt
ägda företagen gynnas av sin ägare. I och för sig är
det inte så konstigt att en ägare gynnar sina företag,
men då måste man ha klart för sig att staten inte är
någon vanlig ägare. Bara exempelvis den statliga
beskattningsrätten ger en enorm fördel för de statliga
företagen i jämförelse med privata företag.
Offentliga och privata företag som agerar på kon-
kurrensmarknader har mycket olika förutsättningar.
Det är därför omöjligt att åstadkomma full konkur-
rensneutralitet. Genom att all statlig verksamhet i
praktiken ytterst garanteras av skatte- och avgiftsme-
del är kapitalet i ett statligt företag inte lika flyktbe-
näget vid t.ex. dålig lönsamhet som kapitalet i ett
privat företag. Varje krona i det privata företaget är
däremot alltid en riskerad krona som satsats med krav
på förräntning. Går ett privat företag dåligt flyr kapi-
talet. Går ett statligt företag dåligt pumpar staten
oftast bara in nya pengar. Den statliga verksamheten
kan faktiskt i all evighet finansieras med skatte- och
avgiftsmedel eller någon typ av förlusttäckning från
huvudmannen, dvs. staten.
Det finns många exempel, herr talman, på statliga
företag som fortsatt sin verksamhet åtskilliga år även
om de gått med förlust. Offentliga och privata företag
har dessutom helt olika möjligheter när det gäller
finansiering genom lån. Offentliga företag har större
möjligheter att på olika sätt få lägre ränta än vad
privata konkurrenter får hos affärsbankerna.
Riksdagens revisorer har granskat statens roll som
ägare av majoritetsägda bolag. Av granskningsrap-
porten Statens roll som ägare av bolag, 1997/98:2,
framgår att de olika mål som regeringen formulerat
för bolagen varierar påtagligt i tydlighetsgrad och att
det bara i ett fåtal fall finns övergripande syften for-
mulerade för bolagen, även i de fall bolagen har helt
eller delvis andra syften än rent kommersiella.
I rapporten framhålls vidare svårigheten att se en
konsekvens i principer som styr ägarutövandet. Rap-
porten konstaterar också att flera olika typer av eko-
nomiska krav ibland är otydligt formulerade och att
en icke oväsentlig del av de statliga bolagen anser att
man har som ekonomiskt mål att verksamheten skall
gå ihop utan subventioner från staten, men att det
därutöver inte finns något vinstkrav.
När det gäller styrelserna i de statliga företagen
understryker revisorerna principen att personer inom
ett departement som arbetar med ärenden rörande mål
och måluppföljning för det statliga företaget i fråga
inte skall sitta i styrelsen för företaget.
I ett särskilt yttrande till föreliggande gransk-
ningsbetänkande framhålls från Moderata samlings-
partiet och Folkpartiet liberalerna att varje lösning där
staten uppträder i olika roller, dels som myndighets-
utövare, dels som ägare, riskerar att skapa oklarhet
och att risk alltid föreligger att statens bolag gynnas
på andras bekostnad eller i vart fall att misstankar om
att så sker väcks.
Slutsatsen i yttrandet är att eget ägande gör det
svårare att med oväld utöva den statliga huvudrollen,
nämligen myndighetsutövningen, att det bl.a. därför
är olämpligt att staten äger företag samt att svårighe-
terna blir än större om staten i de egna företagen låter
sig företrädas av departementens tjänstemän snarare
än av personer som står fria från Regeringskansliets
myndighetsutövning.