Herr talman! Förhandlingarna i regeringskonfe-
rensen om ändringar i EU:s fördrag har nu gått in i sitt
slutskede. Det nederländska ordförandeskapet presen-
terade i förra veckan sitt senaste förslag till ny för-
dragstext. Förhandlingarna skall avslutas vid toppmö-
tet i Amsterdam den 16 och 17 juni. Förslaget är
utformat med utgångspunkt i de diskussioner som
hittills har ägt rum, men någon enighet om förslaget
finns inte. Det finns fortfarande invändningar från
skilda håll mot förslagets innehåll på flera punkter.
Förslaget är heltäckande och berör alltså frågor på
EU:s hela samarbetsområde. Vad jag avser att infor-
mera om i dag är några av de viktigare förslag som
faller inom Justitiedepartementets ansvarsområde. Ett
sådant ämne är allmänhetens tillgång till dokument -
en fråga som Sverige har drivit ända från början av
förhandlingarna. Ett annat är samarbetet i rättsliga och
inrikes frågor, tredje pelaren, en fråga som under
förhandlingarnas gång trätt alltmer i förgrunden.
Självfallet kan jag inte här och nu berätta vilken
inställning Sverige kommer att inta i alla delar i för-
handlingarnas slutskede. Det sker i EU-nämnden och
utskotten. Vad jag vill göra är helt enkelt att informe-
ra om vad som ligger på bordet inför toppmötet i
Amsterdam om knappt två veckor.
Jag börjar med tredje pelaren, och tar därefter upp
frågan om ökad öppenhet i EU, dvs. handlingsoffent-
ligheten.
Av den inre marknadens s.k. fyra friheter återstår
ännu för EU att förverkliga den fria rörligheten för
personer. Avsikten med samarbetet i rättsliga och
inrikes frågor är enligt EU-fördraget att möjliggöra fri
rörlighet för personer. Samtidigt skall säkerheten och
tryggheten för medborgarna säkerställas. Öppna grän-
ser har alltså ansetts kräva samarbete mellan med-
lemsstaterna om yttre gränskontroller, invandring och
brottsbekämpning.
Detta samarbete äger i dag rum i tredje pelaren,
som alltså omfattar samarbete om invandring och
asyl, polis- och tullsamarbete, kontroll av unionens
yttre gräns, kamp mot narkotikamissbruk och organi-
serad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samar-
bete. I likhet med samarbetet om en gemensam säker-
hets- och utrikespolitik i den andra pelaren är samar-
betet i den tredje pelaren mellanstatligt till sin natur.
Detta innebär att EU:s institutioner på dessa om-
råden inte har samma roll som i det överstatliga sam-
arbetet i EG, och att beslut som fattas i den tredje
pelaren har karaktären av sedvanliga mellanstatliga
överenskommelser, t.ex. konventioner, som skall
godkännas och genomföras i enlighet med medlems-
staternas nationella lagstiftning. Rådets beslut i tredje
pelaren är alltså inte bindande för medlemsstaterna på
samma sätt som beslut i den överstatliga första pela-
ren.
Det är en utbredd uppfattning bland medlemssta-
terna att samarbetet på de rättsliga och inrikes områ-
dena inte har fungerat tillräckligt bra. Även om jag till
viss del delar den uppfattningen anser jag samtidigt
att en hel del har åstadkommits på detta svåra område
under den korta tid som fördraget har varit i kraft. Det
har beslutats om ett flertal viktiga konventioner: Eu-
ropol, två utlämningskonventioner, bedrägerikonven-
tionen och en konvention mot korruption. Mycket
annat har också åstadkommits.
Ett skäl som åberopas för att samarbetet inte har
varit tillfredsställande är att detta mellanstatliga sam-
arbete inte är lika effektivt som det överstatliga sam-
arbetet i första pelaren. Där är ju besluten som fattas
av EU:s institutioner direkt bindande för medlemssta-
terna. I regeringskonferensen har därför från flera håll
föreslagits att delar av det rättsliga och inrikes samar-
betet i tredje pelaren skall föras över till första pela-
ren. Dessutom har det föreslagits att de delar som blir
kvar skall bli föremål för beslutsformer som i högre
grad liknar dem som finns i första pelaren. Vidare har
en rad andra åtgärder föreslagits i syfte att få samarbe-
tet i tredje pelaren att fungera mer effektivt.
Ordförandeskapets förslag innehåller en rad änd-
ringar som går i den riktningen. De viktigaste är:
överflyttning av flera områden från tredje till
första pelaren
ökat inflytande för EU:s institutioner och nya
rättsliga instrument på de samarbetsområden som
blir kvar i tredje pelaren
Vad som föreslås bli överflyttat från tredje till
första pelaren är följande:
yttre gränskontroller
vissa asyl- och invandringsfrågor
visst samarbete i fråga om civilprocessrätt
De två första ämnena hör till statsrådets Schoris
ansvarsområde, så dem tänker jag inte beröra mer.
Det som på Justitiedepartementets område föreslås
bli överflyttat till första pelaren är vissa civilrättsliga
frågor, nämligen:
gränsöverskridande delgivning av dokument
samarbete i fråga om bevisupptagning
erkännande och verkställande av domar på pri-
vaträttens område
lagval och domstolars behörighet
sådant som syftar till att avveckla hinder mot
effektiva civilrättsprocesser med gränsöverskri-
dande inslag
Många av dessa frågor är i dag reglerade i mel-
lanstatliga konventioner, men kommer alltså enligt
förslaget i framtiden att handläggas i första pelaren.
Det ger utrymme för att på sikt ersätta dessa konven-
tioner med förordningar eller andra EG-rättsligt bin-
dande instrument. Skälet för detta är att dessa frågor
har betydelse för de fyra friheterna, som redan regle-
ras i första pelaren. Då är det också naturligt att dessa
frågor förs in i första pelaren.
Nu går jag över till att tala om det som föreslås bli
kvar i tredje pelaren, dvs. frågor om det rättsliga och
polisiära samarbetet samt straffrättsligt samarbete.
Det polisiära samarbete kommer även i fortsätt-
ningen att vara helt mellanstatligt till sin natur. Polis-
samarbetet skall innefatta operativt samarbete mellan
ländernas polis- och tullmyndigheter och andra myn-
digheter med mer polisiära befogenheter för att före-
bygga, upptäcka och utreda brott. Det innehåller vida-
re informations- och uppgiftsutbyte, samarbete i fråga
om utbildning, utbyte av sambandsmän, forsknings-
samarbete m.m. Allt detta sker redan nu i större eller
mindre omfattning inom ramen för den tredje pelaren.
Men i och med de nya ordalydelserna i fördraget
förtydligas vad samarbetet skall omfatta.
Vidare skall Europol ges en viss operativ roll som
innebär att pågående internationella utredningar kan
stödjas av Europols expertkunskap. Europol kommer
inte att ges några befogenheter som innefattar myn-
dighetsutövning på medlemsländernas områden. Det
är förbehållet den nationella polisen, och det tycker vi
är viktigt.
Även det straffrättsliga samarbetet kommer fort-
sättningsvis att vara mellanstatligt till sin natur. För-
slaget kommer även i de här delarna att medföra för-
delar ur effektivitetssynpunkt men innebär egentligen
inte några materiella förändringar, eftersom ett sam-
arbete på det här områden redan pågår inom ramen
för den tredje pelaren. I förslaget nämns att minimi-
regler skall antas på områden som terrorism, organise-
rad brottslighet och narkotika. Det är viktigt att notera
att detta samarbete inte på något sätt hindrar oss från
att vidta strängare regler i Sverige än vad som even-
tuellt kan komma att överenskommas inom EU på
t.ex. narkotikaområdet.
Jag skall något beröra beslutsformerna i tredje
pelaren. Alla beslut som rådet fattar i tredje pelaren i
dag kräver i princip enhällighet. Frågan om på vilket
sätt den vanligaste nuvarande beslutsformen i tredje
pelaren, s.k. gemensamma åtgärder, är bindande för
medlemsstaterna har diskuterats fortlöpande sedan
EU-fördraget trädde i kraft utan att därvid något en-
tydigt svar har kunnat ges.
Klart är dock att dessa beslut inte är bindande på
samma sätt som förordningar och direktiv i första
pelaren, där ju medlemsstaterna har överlämnat
normgivningskompetensen till gemenskapen som
sådan. Allmänt anses att beslut om gemensamma
åtgärder grundar åtminstone en folkrättslig förpliktel-
se för medlemsstaternas regeringar att se till att beslu-
ten genomförs och efterlevs.
I syfte att öka effektiviteten föreslås i det neder-
ländska ändringsförslaget att det i fördraget skall klart
läggas fast att vissa beslut som rådet fattar på tredje-
pelarområdet skall vara bindande för medlemsstaterna
på samma sätt som direktiv är bindande inom första
pelaren. I förslaget lämnas öppet om beslut skall fat-
tas med enhällighet eller kvalificerad majoritet i den
tredje pelaren. I dag gäller att beslut fattas med en-
hällighet.
Det förslag som föreligger innehåller även frågor
om EU:s institutioner och deras roll i tredje pelaren.
I första pelaren har EU:s institutioner stort infly-
tande på beslut. Så är det inte i tredje pelaren. Enligt
ordförandeskapets ändringsförslag skall institutioner-
nas roll i tredjepelarsamarbetet förstärkas betydligt.
Kommissionen skall få förslagsrätt på samtliga områ-
den, Europaparlamentet skall rådfrågas innan rådet
fattar beslut och EG-domstolen skall få vidgade befo-
genheter när det gäller tolkning och tvistlösning.
Ordförandeskapets förslag innehåller också regler
om förstärkt samarbete, s.k. flexibel integration. Med
det menas att en majoritet av medlemsländerna enligt
noga fastställda regler skall kunna vidareutveckla sitt
samarbete inom EU:s ram samtidigt som en minoritet
av länderna stannar utanför och ansluter sig först när
de är beredda till det. Alla medlemsstater är överens
om att någon form av flexibel integration är nödvän-
dig när EU skall utvidgas med upp till elva nya län-
der.
För tredje pelaren föreslås för det första att kon-
ventioner skall kunna träda i kraft redan när de har
ratificerats, inte av alla utan av hälften av medlemssta-
terna, och då naturligtvis endast i förhållande till dem
som ratificerat konventionen.
För det andra föreslås att förstärkt samarbete i
form av att en majoritet av medlemsländerna går före
får äga rum under vissa förutsättningar.
Ett förstärkt samarbete mellan en del av EU:s
medlemsländer möjliggör för EU att snabbare utveck-
las till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.
Kommissionen skall få en viktig roll, men det är rådet
som skall fatta de avgörande besluten om förstärkt
samarbete skall äga rum. I ordförandeskapets förslag
lämnas öppet om ett beslut om flexibel integration
skall fattas med kvalificerad majoritet eller med en-
hällighet.
Ett praktiskt exempel på vad som kan bli en form
av flexibel integration är Schengensamarbetet, som i
dag ligger helt utanför EU, men enligt ordförandeska-
pets förslag skall knytas till EU. Det nuvarande
Schengensamarbetet innebär att ett antal länder har
avskaffat personkontrollen vid sina inre gränser, be-
stämt en gemensam viseringspolitik och genomfört ett
långtgående praktiskt samarbete mellan polis och
rättsmyndigheter. För vår del innebär Schengen-
samarbetet också att den nordiska passunionen kan
bibehållas.
Eftersom inte alla medlemsstater kan acceptera att
inom EU vidga de åtgärder som i dag vidtas inom
Schengensamarbetet, är det inte möjligt att för närva-
rande fullt ut införliva Schengensamarbetet i EU. Med
ett fördrag som uttryckligen tillåter förstärkt samarbe-
te i form av vad man kallar flexibel integration ändras
dock förutsättningarna för att inarbeta detta samarbete
i EU.
En integrering av Schengensamarbetet i EU inne-
bär att detta samarbete kommer att äga rum i den
vanliga EU-strukturen, dvs. i rådet med dess arbets-
grupper, kommittéer och rådssekretariat; och besluten
kommer normalt att fattas av rådet, antingen i sam-
mansättningen för inremarknadsfrågor, första pelaren,
eller för rättsliga och inrikes frågor, tredje pelaren.
Det anges i förslaget att hänsyn måste tas till Nor-
ge och Island, som ju sedan förra året har avtal om
deltagande i Schengensamarbetet. För Sveriges del är
det helt klart att vi inte kommer att medverka till en
EU-integration av Schengensamarbetet som inte sam-
tidigt gör det möjligt att bevara den nordiska passu-
nionen.
Herr talman! Jag avser nu att gå över till läget när
det gäller öppenhet i EU:s arbete. Sverige har agerat
mycket aktivt i syfte att försöka förmå EU att anta en
offentlighetsprincip som liknar den som vi har här i
landet. För närvarande gäller i EU:s institutioner att
sekretess är huvudregel och att det i undantagsregler
kan föreskrivas att offentlighet skall gälla, dvs. den
omvända ordningen mot vad som gäller i Sverige.
Under sommaren 1996 förbereddes inom Rege-
ringskansliet, i samråd med konstitutionsutskottet och
EU-nämnden, ett svenskt förslag till fördragstext om
handlingsoffentlighet i EU:s institutioner. Förslaget
överlämnades till det dåvarande irländska ordförande-
skapet i början av september.
En väsentlig beståndsdel i förslaget är att en prin-
cip om handlingsoffentlighet införs för EU:s alla
institutioner och att rådet skall förpliktas att anta en
övergripande förordning som närmare reglerar den
här nya principen.
Enligt det svenska förslaget skall i denna rådsför-
ordning uttömmande anges nödvändiga inskränkning-
ar i den allmänna principen om handlingsoffentlighet.
Rådet skall också besluta om regler om skyldighet för
institutionerna att registrera handlingar i offentliga
register. Reglerna om handlingsoffentlighet skall
enligt det svenska förslaget gälla för EU:s hela arbete,
alltså även för dokument som kan hänföras till det
mellanstatliga samarbetet i andra och tredje pelaren.
De olika utkast till fördragstext om öppenhet som
ordförandeskapet på regeringskonferensen har utarbe-
tat sedan Sverige presenterade sitt förslag har succes-
sivt kommit att bli mer och mer lika vårt svenska
förslag.
I ett utkast som ordförandeskapet häromdagen
överlämnade till medlemsstaterna sägs som en ut-
gångspunkt att medborgarna har rätt att få tillgång till
handlingarna i de tre största institutionerna, dvs. rå-
det, kommissionen och Europaparlamentet. Detta
överensstämmer med det svenska förslaget, bortsett
från att samtliga institutioner inte är uppräknade.
I det aktuella utkastet sägs vidare att rådet skall ha
en skyldighet att anta en förordning som reglerar
principerna för och anger begränsningarna i hand-
lingsoffentligheten. Detta innebär att institutionerna
inte som i dag själva kan hitta på egna sekretessun-
dantag, utan att dessa undantag måste definieras i en
rättsligt bindande rådsförordning. Om utkastet står sig
i den här delen innebär det en mycket stor förhand-
lingsframgång för den svenska regeringen.
Slutligen innebär det senaste utkastet att denna of-
fentlighetsreglering skall gälla inte bara för det tradi-
tionella gemenskapsarbetet utan också för samarbetet
inom andra och tredje pelaren, dvs. precis som Sveri-
ge har föreslagit.
Det är glädjande att det svenska offentlighetsför-
slaget, att döma av det senaste fördragsutkastet, fått så
avsevärd framgång. Men man skall också komma ihåg
att det inte finns någon garanti för vad slutresultatet
kommer att bli. I slutförhandlingarna kommer Sverige
naturligtvis att bevaka vad som har uppnåtts hittills
samtidigt som vi försöker få igenom också sådana
delar i det svenska förslaget som inte återspeglas i
utkastet. Det som framför allt skiljer det senaste utkas-
tet från det svenska förslaget är att det inte i grund-
fördraget skrivs in en skyldighet för institutionerna att
införa regler om offentliga register.