Det nya pensionssystemet

Fru talman! Mycket i den här frågan är historia.

Tjänstepensionen har en lång historia. Borgerliga

politiker tog faktiskt de första initiativen redan 1898.

På 30-talet motionerade högermännen Otto Järte,

Gösta Bagge och Ivar Anderson om utredningar om

tjänstepensioner. Pensionsfrågan var dock inte politi-

serad.

SAF och LO diskuterade möjligheterna till en

kollektivavtalsbaserad tjänstepension för arbetare.

SAF lade år 1954 fram förslag som kommenterades

välvilligt. Påfallande positivt var Arbetarbladet i

Gävle som skrev att "det skulle bli ett ståtligt monu-

ment om arbetarpensioneringen kunde lösas genom

ett nytt Saltsjöbadsavtal".

Tyvärr gick det inte så. Socialdemokraterna sökte

inte enighet. Efter 1955/56 blev det partipolitisk strid

om ATP. Svenska folket var delat i två ungefär lika

stora hälfter. I folkomröstningen fick ATP-linjen

endast 47,3 % av rösterna. ATP-propositionen lades

ändå fram. Regeringsförslaget föll i andra kammaren.

Nyval utlystes. Det sammanlagda valresultatet för

socialdemokrater och kommunister var fortfarande

49,6 % men på grund av den tidens överrepresenta-

tion blev ställningen i kammaren 115-115.

Ett beslut som påverkat medborgarna decennium

efter decennium togs - inte med lottens hjälp utan

med hjälp av en nedlagd röst. Det utomordentligt

långtgående pensionsbeslutet drevs fram med minsta

möjliga majoritet. Men stora och avgörande frågor

kräver konsensus, för annars blir effekten att en knapp

majoritet förtrycks av en stor minoritet.

En majoritet av oss som har arbetat med det re-

formerade pensionssystemet har lärt läxan sedan

1950-talet. Mycket långsiktiga beslut - och det gäller

pensioner - som kommer att beröra medborgare långt

fram i tiden måste bygga på största möjliga enighet.

Man kan inte ändra reglerna från mandatperiod till

mandatperiod. Det är fel som har sagts att inte infor-

mation har getts. Gå igenom tidningsläggen så ser ni

hur mycket som skrivits och debatterats.

Stora minoriteter får inte köras över. Det var det

vi försökte arbeta med. Sammanjämkningsarbetet i

Pensions- och genomförandegruppen har ofta varit

krävande, men svårigheterna har inte i första hand

gällt partinytta utan att finna hållbara lösningar som

passar människor i olika åldrar, olika förhållanden,

olika yrken och inkomstslag.

Här har vi alla ärligt och efter bästa förmåga arbe-

tat för att finna bra lösningar. Samarbetet i pensions-

frågan har krävt att de olika partierna respekterar

varandras åsikter och intellektuella hederlighet och

ärlighet. Vi närmar oss nu en valrörelse. Jag hoppas

att vi även under den försöker att tillägna oss en del

av det vi lärde i det här arbetet.

Det reformerade pensionssystemet har på ett antal

mycket väsentliga punkter knutit an till den första

pensionsutredningen, den Åkesonska. Vi har fått ett

allmänt system - fortfarande. Pensionsförmåner skall

följa de aktivas levnadsvillkor, och gjorda pensionsut-

fästelser skall vara oantastbara.

Striden kring ATP ledde till att de nu nämnda kra-

ven delvis övergavs. Det skapade i sin tur stor eko-

nomisk sårbarhet, något som blivit helt uppenbart

åtminstone under de senaste tio åren.

ATP-systemet var ett förmånsbaserat system, dvs.

pensionen utlovades i relation till de 15 bästa åren av

30 intjänandeår.

ATP-systemet var ett fördelningssystem där varje

års avgifter skulle betala de under året utgående pen-

sionerna. Räckte inte avgifterna fick dessa höjas. Det

finns klara gränser för sådana höjningar.

I ett sent stadium i beslutsprocessen infördes av-

sättningar till AP-fonden. Denna fonds syfte har på

många sätt varit oklar. Den skulle dels "ersätta" privat

sparande, dels utgöra en buffert vid en demografiskt

ogynnsam utveckling. Slutligen pressade ATP-striden

fram höga ingångspensioner, högre än vad som förut-

setts i Åkesonska och Eckerbergska utredningarna.

I slutet av 80-talet blev det helt uppenbart att ATP

inte skulle hålla utan helt orealistiska avgiftshöjningar

med generationskonflikter som följd. Sedan början av

80-talet gjordes återkommande förändringar i indexe-

ringsprinciper och i förmånerna. Minst ett trettiotal

stora förändringar inom ATP har gjorts. Stabiliteten

och det som är så viktigt för ett pensionssystem, oan-

tastbarheten, urgröptes. De ständiga justeringarna i

ATP-systemet blev outhärdliga. Mer genomgripande

förändringar krävdes.

Det hade emellertid varit mycket oklokt att försö-

ka klara ATP med smärre regeljusteringar. Att ändra

15-årsregler till 20-årsregler och 30 års lägsta intjä-

nandetid till 35 eller 40 år skulle inte ha löst systemfe-

len. De betydande förändringar vi sett i sysselsättning,

löneutveckling men också i reell pensionsålder, åter-

stående livslängd efter pensionstidpunkten, demogra-

fisk utveckling etc. gör att ett stabilt pensionssystem,

som skall vara oantastbart, måste bygga på fasta reg-

ler för pensionsförmånerna. Däremot är det orealis-

tiskt att utlova fasta pensionsersättningar i förhållande

till tidigare löner.

Vänstern menar att det går. Pensionssystemet skall

vara omfördelande och bygga på skatteinkomster,

skriver de. Deras omfördelningspolitik, som för en

individ omfattar en mycket lång tid, kommer att bli

slumpvis och skapa stort utrymme för "planering" på

andra medborgares bekostnad. Det har vi redan sett.

Vänstern anser att dess förslag är rättvist. Men efter-

som det är slumpartat är det orättvist och framför allt

instabilt.

Ett stabilt system är ett autonomt system med fasta

regler. Därför måste pensionssystemet vara avgiftsba-

serat. De avgifter var och en betalar in av sin lön för

pensionsändamål skall ge pension. Den som arbetar

fler år får högre pension än den som har en kortare

livsarbetstid, allt annat lika.

Det kommer att finnas ett otal individuella möns-

ter när det gäller att tjäna in pension. Det går inte med

säkerhet att ange att pensionen utgör en viss procent

av en persons slutlön. Det bygger på ett sterilt statiskt

synsätt. Reglerna i pensionssystemet påverkar vårt

beteende. Att många metallarbetare i dag slutar att

arbeta i 57-årsåldern är ingen för alla given norm.

Med andra regler beter vi oss och även arbetsgivarna

annorlunda. Vi kompetensutvecklar oss på ett annat

sätt och ställer andra krav på lön. Kortare livsarbetstid

däremot kan vi aldrig räkna med om vi samtidigt

kommer att leva längre.

Innebär ett avgiftsbaserat system större osäkerhet

för den enskilde? Nej, reglerna ligger fast, och den

enskilde får för varje arbetat år bättre möjligheter att

se vilken pension de egna pensionsavsättningarna

genererar. Det avgiftsbaserade systemet ger ökade

möjligheter att successivt planera pensionsålderns

ekonomi. Informationen om avtalsförsäkringarna

håller också på grund av deras regeländringar på att

förbättras. I ATP-systemet finns visserligen av staten

avgivna pensionslöften men dessa har brutits nästintill

fortlöpande. En ATP-pensionär har i dag fått några få

kronors pensionsökning sedan 1992, en reell sänkning

på 12 %.

Osäkerhet finns alltid om framtiden. Det ligger i

sakens natur. Men i det nya pensionssystemet blir alla

påminda om denna osäkerhet och kan göra väl avväg-

da val om hur planeringen skall ske för pensionsåren.

I det ATP-system vi har nu har ingen vetat vilka för-

ändringar som regeringen kan föreslå och riksdagen

godkänna från ett år till ett annat.

ATP-systemet har ytterligare brister. Det har inte

varit ett fonderat system, dvs. avgifterna har inte spa-

rats till den enskildes pension utan de avgifter den

enskilde betalat under aktivtiden har egentligen endast

skapat en förhoppning om att även nästa generation

kommer att betala utlovade pensioner. Detta skapar

osäkerhet. Till detta kommer att fördelningssystemet

är ekonomiskt ogynnsamt.

Avgifterna måste vara högre för att ge lika stor

pension som i ett fonderat system. Detta beror dels på

ränta-på-räntaeffekter, eller sättare sagt på brist på

dem, dels på att kapitalavkastningen erfarenhetsmäs-

sigt är högre än tillväxten, dels på att pensionssparan-

det kan placeras så att vi kan nyttiggöra oss andra

länders bättre demografi, vilket berikar alla, både de

som placerar sina pensionspengar och de som tar

emot placeringarna. Pengarna används helt enkelt där

de ger bäst avkastning.

Fonderade system är också rättvisa på ett annat

sätt: Den som börjar arbetar tidigt men med en sämre

löneutveckling gynnas av en längre förräntningstid på

sina pensionspengar. Detta gynnar LO-arbetarna. Å

andra sidan brukar invändningar komma att de oftare

är utslitna tidigare. Och det gör faktiskt att fonderade

system skapar mer av rättvisa.

Livsinkomstprincipen blir således rättvisare ju mer

individuellt fonderat pensionssystemet är.

Varför har då inte hela det inkomstbaserade pen-

sionssystemet gjorts till ett fonderat system?

Svaret är vår pensionshistoria. Intjänade ATP-

pensioner måste infrias. Detta skapar betydande pro-

blem vid en mycket snabb övergång till premiere-

servssystem. Därför är utformningen av det reforme-

rade pensionssystemet någorlunda vettigt avvägt med

18,5 % avgifter före avdrag för skatt och 2,5 procen-

tenheter därav till det fonderade systemet, premiere-

serven. Den ökning av premiereservsdelen som Ge-

nomförandegruppen kom fram till relativt sent i pro-

cessen ger bättre pensioner. 16 % av den totala av-

sättningen till premiereserven svarar vid en genom-

snittlig avkastning på drygt 6 % för ca 30 % av den

framtida pensionen. Den ger alltså dubbelt upp.

Kan premiereservsdelen successivt öka om framtida

generationer anser att en ökning är ekonomiskt för-

nuftig? Javisst. Samtidigt kan pensionsavgifterna

minska om man vill det. Ändå kan kvarvarande ATP-

pensioner finansieras. Det nya systemet är helt enkelt

flexibelt. Minskande avgifter leder till minskande

skattekilar och bättre tillväxt, och den positiva eko-

nomiska dynamiken vi förlorade i Sverige för några

decennier sedan kan återvinnas. Det tar tid, och det är

av vikt att förändringarna inte sker för abrupt. Vi som

tvingades in i ATP-systemet har förlorat, tvärtemot

vad som brukar framhållas. Hade vi 1960 fått fonde-

rade system hade avgifterna för samma pension kun-

nat hållas mycket lägre. Våra stora systemfel hade

undvikits. AP-fondernas förvaltning av ett stort kapi-

tal har varit skrämmande dålig. Det framgår av pro-

positionen. Avkastningen räknad mellan 1960 och

1993 har varit negativ, dvs. vi har förlorat på vårt

sparande. Det känns bittert att se tillbaka på alla de

möjligheter vi har förlorat. Hade rätt beslut fattats

under 50-talet, hade vi kunnat ha samma höga lev-

nadsstandard som Schweiz. Det bör vi inte glömma

bort, inte för att förebrå dem som kanske tänkte fel en

gång utan för att lära oss av vad som gjordes fel.

Det där med historia är svårt. När jag hörde Ulla

Hoffmann tala om de stolta AP-fonderna och deras

goda avkastning tänkte jag att vi inte kan ha tittat på

samma fonder.

Låt mig nu gå över till några detaljerade frågor.

Mycket måste dock uteslutas.

Det är viktigt med finansiell stabilitet i fördel-

ningssystemet. Här spelar indexeringstekniken en

viktig roll. Vi har valt standardstabilitet för pensionä-

rernas skull men också fört in en automatisk broms

om ekonomin är i obalans. Det har i debatten sagts att

vi inte klarat av den automatiska balanseringen av

inkomstindexeringen. Detta är inte korrekt. De simu-

leringar som gjorts har varit positiva, men arbetet är

verkligen nyskapande, och därför bör stor noggrann-

het iakttas. Det är därför utvecklingsarbetet måste få

ta tid.

Socialförsäkringsersättningar har redan tidigare

varit pensionsgrundande. Däremot har aldrig några

avgifter betalats. För att få ett system med en korrekt

periodisering av kostnaderna valdes lösningen att

avgifter skall betalas av socialförsäkringarna till pen-

sionssystemet. Detta sägs leda till komplikationer.

Nej, korrekta periodiseringar får inte vika för admi-

nistrativa förenklingar. Administration skall alltid

underordnas förnuftiga ekonomiska lösningar.

Så återigen till premiepensionerna. Det är viktigt

att notera att premiepensionerna har ett fullgott rätts-

ligt skydd.

Regeringen redovisar tydligt de bedömningar som

gjorts om egendomsskyddet för de individuella till-

gångskontona. I premiepensionssystemet betalas av-

gifter som direkt härrör från den försäkrades arbete

och som förvaltas på liknande sätt som medel enligt

avtal i privata pensionsförsäkringar. Att en myndighet

har hand om försäkringsfunktionen kan inte få någon

betydelse. En ändring utanför försäkringsgivarens

försäkringsmässiga hantering som innebär att rätten

till premiepension minskas till förmån för den statliga

försäkringsgivaren eller annan utomstående kommer i

direkt konflikt med grundlagens egendomsskydd.

I fråga om det rättsliga skyddet för premiepen-

sionsrätten har regeringens bedömning starkt stöd i

utlåtande från professorn och f.d. justierådet Bertil

Bengtsson, lagt till utredningens betänkande som

bilaga 2. Regeringen kan också konstatera, framhålls

det i propositionen, att denna bedömning stöds av en

enhällig remissopinion bland de juridiskt sakkunniga

instanserna. Regeringens avsikt på denna punkt är

entydig: genom systemets utformning skall 2 kap. 18

§ regeringsformen vara tillämplig för rätten till premi-

epension.

Genomförandegruppen föreslog att en ny myndig-

het, PPM, skall ha hand om administrationen och

försäkringsfunktionen inom premiereservssystemet.

Utskottet har påpekat två saker: att man noga skall

följa kostnadsutvecklingen och att man skall lyssna på

RRV:s synpunkter på revisionen. Här kommer det att

finnas bra jämförelseobjekt, nämligen olika kollektiva

försäkringsgivare med snarlika verksamheter.

I ett avseende skiljer sig dock utformningen vad

avser premiereserven från det som gäller ITPK och

SAF-LO-avtalet. Detta gäller möjligheterna att gå

över till garanterade försäkringslösningar. Viss upp-

mjukning har skett sedan princippropositionen fram-

lades, men frågan är om den är tillräcklig. Utskottet

betonar särskilt att man skall överväga om livränta

skall kunna få tas ut för delar av beloppet. Vidare

påpekas både i propositionen och i utskottet att PPM i

vart fall i ett inledningsskede skall anlita utomstående

för livräntehanteringen. Det är dyrt att bygga upp en

egen försäkringsverksamhet. Konkurrens är alltid av

godo. PPM borde kunna använda samma metod som

vid fondsparandet: godkänna lika försäkringsgivare,

förhandla med dem om villkoren och sedan låta den

enskilde fritt välja mellan alternativen. Denna modell

har SAF-LO och ITPK valt. Frågan hastar inte, och

ny erfarenhet kommer att vinnas inte minst från av-

talsförsäkringarna. Frågan bör följas förutsättnings-

löst. De försäkrades bästa bör alltid vara utslagsgi-

vande.

Min taletid räcker inte till för att kommentera en

viktig del i det nya systemet, garantipensionen. Vi har

ju inte tre dagar till förfogande, som man hade 1959.

En garantipension ersätter 2001 folkpensionen och

pensionstillskottet. Nivån på garantipensionen har

kritiserats både för att den är för hög och för att den

är för låg. Endast en kommentar: Grundtrygghet ska-

par alltid tröskelproblem i skarven mellan inkomst-

pensionen och grundtrygghet. Det är en oundviklig

och olösbar målkonflikt.

Änkepensionerna är föremål för utredning. Det är

väsentligt att den lilla berörda gruppen skyddas för

hårdhänta förändringar. Sådana har förekommit tidi-

gare.

Jag är glad att vi har kommit så här långt på vägen

mot ett stabilare, delvis fonderat och försäkringsmäs-

sigt pensionssystem. Det har varit inspirerande att

förutsättningslöst arbeta tillsammans med andra parti-

företrädare för att nå för så många människor som

möjligt acceptabla pensionslösningar. Jag får tacka er

alla för ett gott samarbete.

En del av er har sagt att detta är världens bästa

pensionssystem. Jag är av naturen betydligt blygsam-

mare. Jag tror att det är ett bra system därför att det

med tiden kan bli ännu bättre.

Till slut: Dataproblemen är ett bekymmer nu när

vi går från 1900-talet till 2000-talet. Det är ett svårt

uppdrag som RFV har att bygga upp det nya systemet

samtidigt som gamla obsoleta skall renoveras. Jag

hoppas och tror att RFV skall klara uppgiften. PPM

har också ett stort arbete framför sig - lycka till och

jobba som ni aldrig gjort tidigare!